我国幼儿园教育质量评估制度的演化变迁与优化建议
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潘月娟/北京师范大学教育学部副教授，硕士生导师。
我国幼儿园教育质量评估制度自20世纪80年代开始建立，伴随经济体制改革、行政体制改革和教育体制改革的不断深入，经历了初建、深化、转型三个阶段，并呈现出评估主体由政府统管走向多元参与，评估对象由重点监控走向全面覆盖，评估标准由区别对待走向连续统一的发展趋势。但是，当前幼儿园教育质量评估制度仍面临督导、评估和监测关系模糊，评估队伍专业化不足，第三方评估制度供给不足，评估结果应用机制不健全、结果应用不充分的问题。建议廓清督导、评估与监测的功能职责和内容标准，建立幼儿园教育评估人员专业保障机制，完善第三方评估组织的赋权与约束机制，构建问责与发展支持、宣传教育相结合的评估结果应用机制。
党的十九届五中全会提出“建设高质量教育体系”的战略目标，国家“十四五”规划进一步明确了建设高质量教育体系的改革发展任务，高质量发展成为新时期各级各类教育的发展目标和任务。自2010年以来，经过四期三年行动计划，我国普惠性学前教育资源不断扩大，学前教育实现了基本普及，学前教育事业发展的目标任务转向高质量发展。改革完善幼儿园教育质量评估制度是深化学前教育改革、推动学前教育高质量发展的重要任务。知史鉴今，回顾我国幼儿园教育质量评估制度的发展历程，分析总结阶段特征和变化趋势，探讨当前存在的问题挑战和可能的优化路径，将有助于深化幼儿园教育质量评估改革，推动学前教育治理的现代化，促进学前教育高质量发展。
一、我国幼儿园教育质量评估制度的发展阶段
自20世纪80年代开始，我国政府通过颁布一系列政策、规章自上而下地建立起幼儿园教育质量评估制度。伴随经济体制改革、行政体制改革和教育体制改革的不断深入，我国幼儿园教育质量评估制度经历了初建、深化、转型三个阶段，每个阶段呈现出不同的发展内容与特征。
（一）初建阶段：明确教育行政部门的评估责任
20世纪80年代中期，我国开始教育体制改革，理顺各级政府及各政府部门的职责分工是重要任务。1985年发布的《关于教育体制改革的决定》提出基础教育管理权属于地方，要求逐步建立系统的教育评估与监督制度。在这一背景下，《关于明确幼儿教育事业领导管理职责分工的请示》（1987年）规定教育部门“负责对各类幼儿园的业务领导，建立视导和评估制度”，第一次正式提出建立幼儿园教育评估制度，并明确强调幼儿园教育督导评估的责任属于教育行政部门，这标志着我国幼儿园教育质量评估制度建设与实践探索的正式开始。国家教委（1989年）在《幼儿园管理条例》第二十二条进一步强调：“各级教育行政部门应当负责监督、评估和指导幼儿园的保育、教育工作。”同年，国家教委在《关于实施<幼儿园管理条例>和<幼儿园工作规程（试行）>的意见》（1989年）中指出：“《条例》和《规程》规定了国家对幼儿园的基本要求和管理的基本原则，各地应根据需要，按照职责、权限，制订相应的地方性行政法规和必要的规章、制度。如幼儿园教育督导、评估制度等。”到20世纪90年代中期，地方教育行政部门依据《幼儿园工作规程（试行）》提出的幼儿园教育理念与要求，陆续出台幼儿园评估标准，开展幼儿园质量评估实践，初步建立了幼儿园教育质量评估体系。
（二）深化阶段：在完善已有制度基础上推进评估分权
这一时期的发展主要集中在两个方面。第一，进一步健全完善已有幼儿园评估制度，改革评估与监督办法，增强教育评估和监督的客观性、公正性和科学性。在这一时期，许多地方针对不同办园性质和等级水平的幼儿园分别制定评估标准，开展幼儿园的分类评估与管理，如《北京市示范幼儿园标准》（1999年）、《北京市民办幼儿园评估标准》（2003年）、《河北省农村幼儿园分类评定标准》（2008年）、《河北省城市幼儿园分类评定标准》（2008年）、《厦门市民办幼儿园评估管理办法（试行）》（2008年）。第二，开始强调政府内部以及政府与社会和市场之间的分权放权。1999年《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》提出，“继续完善基础教育主要由地方负责、分级管理的体制。根据各地实际，加大县级人民政府对教育经费、教师管理和校长任免等方面的统筹权。”这一文件要求在各级政府之间明确各自的职责权力，上一级政府向下一级政府分权。2002年《中华人民共和国民办教育促进法》在第四十条提出，“教育行政部门及有关部门依法对民办学校实行督导，促进提高办学质量；组织或委托社会中介组织评估办学水平和教育质量，并将评估结果向社会公布。”这意味着政府开始与社会和市场分权，为社会和市场介入民办幼儿园教育评估提供了法律依据。
（三）转型阶段：全面推进管办评分离
进入“十一五”之后，适应社会治理模式转型和政府职能转变的需要，推动管办评分离、健全第三方评估机制、重构教育评价制度这一教育管理的基础性制度成为各级各类教育改革与发展的重要任务。国家教育事业发展的“十一五”（教育部，2007）、“十二五”（教育部，2012）、“十三五”规划（国务院，2017）始终强调要以转变政府职能和简政放权为重点，深化教育管理体制改革。在简政放权、转变政府职能的背景下，2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出，“明确各级政府责任，规范学校办学行为，促进管办评分离。”教育部于2015年发布《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》，专门就如何依法明晰政府、学校、社会权责边界，推进教育管办评分离，形成决策、执行、监督相互协调、相互制约的教育治理结构提出若干意见。2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化教育体制机制改革的意见》提出建立标准健全、目标分层、多级评估、多元参与、学段完整的教育质量监测评估体系，健全第三方评估机制，增强评估的专业性、独立性和客观性。这一时期的幼儿园教育质量评估制度改革以转变政府职能、推进管办评分离、构建现代化教育治理体系为基本指导，致力于推动构建标准科学、全面覆盖、信息公示、社会参与和监督的幼儿园教育质量评估体系。
二、我国幼儿园教育质量评估制度的变迁趋势
受宏观的经济体制与政治体制改革的推动以及微观的制度执行者有限理性的牵制，我国幼儿园教育质量评估制度的演进明显呈现出如下三个趋势。
（一）分权：评估主体由政府统管走向多元参与
20世纪80年代初期，我国行政管理体制是适应计划经济要求的全能型、管制型行政管理体制。在这样一个大格局之下，我国学前教育管理体制也具有高度集权的特征，教育行政部门兼有举办、管理、评估幼儿园的所有职责。政府在学前教育管理中既是运动员，又是教练员、裁判员，这严重影响评估过程和结果的科学性、公正性、有效性。为适应社会政治经济体制改革的要求，政府必须转变角色和职能，协调与社会和市场的关系，构建新的教育治理模式。这势必要求政府在学前教育领域也简政放权，推动管办评分离，“由直接管理走向间接管理，由办教育向管教育转变，由管理向服务转变。”因此，分权管理是幼儿园教育质量评估制度改革的基本方向。
分权是管办评分离的关键与难点。学前教育管理的分权分为纵向和横向两个方面。一方面，各级政府要厘清在教育管理中的职责，强调区县是管理学前教育的责任主体。例如，自2000年起北京市就开始尝试由市级教育行政部门评一级一类幼儿园，区县评估认定二级二类幼儿园，有条件的区县申请自主开展一级一类评估，从而将幼儿园教育质量评估的权力在市区两级政府之间进行了分配和协调。2022年教育部颁布的《幼儿园保育教育质量评估指南》（以下简称《评估指南》）进一步明确国家和地方政府的职责，强调国家制定评估指南，地方政府完善评估标准并组织实施评估。另一方面，政府向社会和市场让渡教育管理权，向教育的利益相关者（如社会、学校、教师、家长、学生等）分权和赋权，引导社会力量广泛参与教育的评估。《教育部关于完善教育标准化工作的指导意见》（2018年）提出吸引第三方参与教育标准的制定。教育评估从标准制定到具体实施向社会和市场全过程、全方位分权。
（二）全纳：评估对象由重点监控走向全面覆盖
虽然中央层面的政策文件一直要求“建立健全幼儿园保教质量评估体系”，并没有将幼儿园窄化为特定类型的幼儿园，但长期以来，由于幼儿园教育质量评估制度设计的缺陷以及地方政府管理思路和管理能力的局限，许多地方教育行政部门仅仅重点评估监控公办幼儿园的质量。这导致非公办幼儿园长期处于质量监管的盲区，不同类型的幼儿园教育质量良莠不齐，制造了事实上的学前教育不公，背离了国家发展学前教育的基本价值追求。
为全面监控和提升幼儿园教育质量，保证学前教育公平，《教育部等四部门关于实施第三期学前教育行动计划的意见》（2017年）、《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（以下简称《若干意见》）（2018年）、《“十四五”学前教育发展提升行动计划》（2021年）、《评估指南》（2022年）等先后明确要求将各类幼儿园全部纳入质量评估范畴。响应政策要求，地方教育行政部门陆续调整幼儿园教育质量评估制度的面向对象，将所有幼儿园纳入质量监管范围之内。例如，2018年北京市人民政府办公厅印发《关于进一步加强学前教育管理的意见》就要求加强对各类幼儿园的管理，构建全覆盖的幼儿园质量评估体系。
（三）整合：评估标准由区别对待走向连续统一
我国学前教育政策始终强调对幼儿园进行分类管理，但是在质量管理过程中如何对幼儿园进行分类却未得到充分讨论和合理解决。许多地方教育行政部门依据幼儿园的办园性质来构建区别性的质量评估体系，针对城市和农村幼儿园、公办和民办幼儿园有着不同的评估主体、评估标准及结果应用方式。这种评估体系背后的基本理念是不同办园性质的幼儿园占有的资源和发展的基础有较大差异，不能采用一刀切的标准；政府的财政投入是公共资源，所以不能向民办幼儿园投入。这种依办园性质而构建的区分性评估标准和资源分配体系掩盖并加剧了事实上的学前教育不公。综观学前教育质量评估体系相对成熟的国家，如美国和英国都是按照服务对象年龄和服务内容性质来评估社会机构或个人提供的学前教育服务的质量，鲜有按照办园性质进行区分性评估。
我国在努力扩大学前教育资源解决起点公平的同时，应重视追求更高层次的过程公平。因此，必须构建科学有效且连续统一的幼儿园教育质量标准体系，监督并保障所有幼儿园向幼儿提供高质量的教育和照料。《若干意见》（2018年）要求健全分级分类评估体系。响应这一政策要求，北京市颁发《关于进一步加强学前教育管理的意见》（2018年），“全面整合各类幼儿园评价标准和评价方式”，率先开始实践探索采用统一标准评估管理各类幼儿园教育质量。
三、当前幼儿园教育质量评估制度存在的问题
随着一系列政策的出台，幼儿园教育质量评估改革不断深化，相关制度日趋完善，但仍面临一系列问题和挑战。
（一）督导、评估、监测之间的关系模糊
目前，我国幼儿园教育质量管理涉及教育督导、质量等级评估、评估监测三套体系。其中，幼儿园教育督导和质量等级评估实践开展较早，而“监测”作为政策话语直到2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》颁布之后才开始出现在一系列相关政策之中，质量监测相关的实践和研究都尚处于起步阶段。随着质量监测工作的开启，如何定位和协调督导、评估、监测之间的关系成为亟待解决的问题。现有政策仅明晰了督导、评估、监测三项工作的管理机构设置问题。《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》（2020年）首次强调各级教育督导机构负责督政、督学、评估监测，这意味着督导、评估、监测三项工作由教育督导部门统一归口管理，解决了长期以来督导和评估隶属不同部门而导致的分别独立运行、缺乏统筹设计的问题。虽然《评估指南》（2022）要求将幼儿园保育教育质量评估工作与已经开展的对地方政府履行教育职责评估、学前教育普及普惠督导评估、幼儿园办园行为督导评估等工作统筹实施，但并没有明确说明三者的功能定位、职责范围、内容标准等。在实际工作中，很多地方已开展的督导、评估和监测工作在目的、程序和标准等方面既有交叉重复，又有差异，甚至有相矛盾冲突的地方，给幼儿园造成较大的负担与困扰。
（二）评估队伍专业化不足
管办评分离只能保证评估主体的独立性，评估主体的独立性并不能充分保障评估的科学性和有效性。评估的权威性和公信力源于其专业性，这包括专业的评估标准、专业的评估人员、专业的评估程序、专业的评估结果解释和应用。其中，专业的评估人员是幼儿园教育质量评估制度成功实施的关键。《若干意见》（2018年）就提出要建立一支立足实践、熟悉业务的专业化质量评估队伍。《评估指南》（2022年）再次明确要求建立一支尊重学前教育规律、熟悉幼儿园保育教育实践、事业心责任感强、相对稳定的专业化评估队伍。但是，目前许多地方教育行政部门主导实施的幼儿园教育督导和评估主要采用自下而上自主推荐或由管理人员根据社会声望、经验水平等直接选用的方式组建评估队伍，没有科学合理的评估人员资质标准和公正有效的遴选程序，没有针对评估人员的专门培训和考核，所以较难保证评估人员的专业性。
（三）第三方评估制度供给不足
管办评分离、社会参与评估是政府转变职能与简政放权的体现与要求，是我国幼儿园教育质量评估制度发展的一个大方向。而“放”和“管”是车之两轮、鸟之两翼，放管必须结合。目前，我国幼儿园教育质量第三方评估的制度供给不足，对第三方评估组织的赋权和约束都不到位。一方面，政府放权不到位。政府放权是管办评分离的根本基础，简政放权是要政府自我改革、自我削权。但政府具有自闭性和自利性，在改革过程中，容易出现通过合法途径和方式不放权或假放权。另一方面，第三方约束不到位。目前我国缺乏第三方评估组织市场储备，也缺少相应的第三方认证、委托、监督与约束等机制。例如，一些地方教育行政部门由下辖事业单位来进行第三方评估，缺少公开招标竞标程序，这种所谓的第三方实质上是官中介，与教育行政部门之间仍然存在着利益捆绑和利益输送的关系。受制度供给不足、市场发育不成熟等因素的影响，我国幼儿园教育质量第三方评估发展缓慢。
（四）评估结果应用机制不健全、结果应用不充分
评估结果应用是影响评估功能发挥和作用效果的重要环节。目前，我国幼儿园教育质量评估结果应用机制尚不健全，未能充分应用评估结果来支持政府科学决策、幼儿园提升质量和家长的教育选择。一方面，目前的评估结果应用主要指向对幼儿园的问责，没有将评估要求和发展支持相结合。将评估问责与发展支持相结合能够增强评估制度的合法性机制，强化评估对幼儿园的约束和引导作用。但是，现有政策关于评估结果的应用主要侧重于问责机制的建立和完善。例如，《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》（2020年）中提出报告、反馈、整改、复查、激励、约谈、通报、问责八项制度来完善教育督导问责机制。由此，现有评估制度对幼儿园的要求较多，而发展支持较少，幼儿园缺乏参加评估的动力和提升质量的能力。另一方面，目前的评估结果应用主要指向幼儿园教育的供给和管理方，较少涉及幼儿园教育的消费和监督方。在学前教育领域，家长有较大的教育选择权，帮助家长了解质量标准和评估结果是支持和引导家长选择的重要方式。但是，现有幼儿园教育质量评估体系面向家长和公众的宣传教育不足，家长和公众对幼儿园教育质量评估体系的了解不够。
四、我国幼儿园教育质量评估制度的优化建议
基于以上分析，本文就如何优化幼儿园教育质量评估制度提出以下思考和建议。
（一）廓清幼儿园教育督导、评估和监测的功能职责与内容标准
为科学构建幼儿园教育质量评估体系，亟须廓清督导、评估、监测的功能职责与内容范围，理顺彼此的关系，进行必要的协调与整合。在督导、监测、评估三者之间的关系中，评估是督导和监测的基础，督导和监测是评估的不同应用。评估是依据标准对幼儿园质量高低、优劣作出的价值判断。督导应以监督和指导为主要目的，办园行为督导是依据幼儿园质量底线标准对幼儿园办园行为的监督与指导。监测则是采用稳定可比的指标框架，依据一定的时间间隔持续动态地采集和比较信息，以了解幼儿园教育的动态变化。其采集和比较的信息性质既可以是事实性信息，如幼儿园数、在园幼儿数、专任教师数等事业发展数据，也可以是价值判断结果，如幼儿园教育质量水平，即以质量评估为基础的幼儿园教育质量的监测。因此，这三者不应是完全独立并行，围绕幼儿园教育质量展开的督导、评估和监测应该采用统一的标准框架。
（二）制定幼儿园教育评估人员资质标准，建立评估人员专业保障机制
数量充足、素质过硬的评估人员队伍是保障幼儿园教育质量评估的科学性和公信力的关键条件。因此，应着力构建科学有效的评估人员专业性保障机制，推动评估人员的专业化，以完善幼儿园教育质量评估体系。首先，应研制幼儿园教育质量评估人员资质标准，明确评估人员应当具备的专业理念、知识和能力，为遴选、培养和考核评估人员提供科学依据；其次，建立严格的评估人员遴选和任用制度，依照制度化的标准和程序来选用评估人员，严把评估人员的“入口”关；再次，应加强对评估人员的培训，确保评估人员对幼儿园教育质量评估的目的、标准、程序有相同的理解和认识，能够对被评对象表现作出有效、可靠的解释和判断，并向被评对象提供清晰明确、有效可行的评估反馈，保证评估实施的质量；最后，应建立评估人员考核机制，加强对评估人员的监督，强化评估人员行为的过程管理。
（三）完善第三方评估组织的赋权与约束机制
要真正落实管办评分离、社会广泛参与评估仍需要大量的制度建设。首先，健全委托代理机制，加强对政府的监督约束，促使政府切实转变职能，真正放权。其次，需要确立认证第三方教育评估机构的标准与程序，明确何谓第三方，确保第三方做到真正意义的独立和中立；其次，应积极培育和发展第三方教育评估组织市场，使第三方评估机构公平有序竞争；再次，应制定行业管理的具体规范，加强对第三方教育评估机构的监管，提高第三方评估的专业性；最后，应建立完备的结果应用与信息公示制度，保证评估过程与结果的公开透明，加强社会参与监督，提高第三方教育评估机构的公信力。
（四）构建问责与发展支持、宣传教育相结合的评估结果应用机制
为充分发挥幼儿园教育质量评估的约束、引导、促进和教育功能，应进一步完善幼儿园教育质量评估结果应用机制。一是将评估问责与发展支持相结合，依据评估结果为各类幼儿园提供资源和业务指导，支持各类幼儿园依据评估标准持续改善质量；二是建立多面向的评估结果反馈制度，向政府、幼儿园、教师和家长等涉及幼儿园教育的直接利益相关者反馈评估结果，支持政府、幼儿园和教师依据评估结果进行循证决策，保障家长的知情权和监督权；三是建立宣传教育制度，通过多种途径和方式向家长和社会进行宣传教育，帮助家长和社会公众理解幼儿园教育质量评估体系、树立科学的幼儿园教育观和质量观，引导家长建立对幼儿园教育的合理期望并理性选择幼儿园。
（本文编辑：吕允英）
完
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